Clean labelling - slimme productinnovatie of tricky business?

KENNISPARTNER - De laatste tien jaar heeft de trend van clean labelling in consumentenvoeding steeds meer terrein gewonnen. Clean labelling houdt in dat E-nummers zoals citroenzuur (E330) en bietenrood (E162) worden vervangen door hun natuurlijke tegenhangers, zoals plantenextracten.

Er is op zich niets mis met E-nummers. Het gebruik ervan is onderworpen aan specifieke zuiverheidscriteria en hun veiligheid is geëvalueerd en goedgekeurd. Consumenten hebben echter de neiging E-nummers te percipiëren als zijnde niet ‘natuurlijk’. Dit is geen eenduidig begrip, zoals blijkt uit deze blogpost. Het ontwerpen van voedselproducten op basis van deze consumentenvoorkeuren kan ook een hachelijke zaak worden, zoals bleek uit een brief van het Nederlandse Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van 16 juni jl. Deze brief werd aan de Nederlandse brancheorganisaties van de voedingsmiddelenindustrie gestuurd. Hoewel deze brief al dateert van deze zomer, heeft deze onlangs weer aan tractie gewonnen op social media. Wij achten het daarom nuttig om de daarin aangekondigde strenge maatregelen nogmaals onder de aandacht te brengen.

Fact-finding missie Voedsel- en Veterinair Bureau in 2015

Enige achtergrondinformatie kan nuttig zijn. In 2015 kreeg de Nederlandse Voedselveiligheidsautoriteit NVWA bezoek van het Voedsel- en Veterinair Bureau van de Europese Commissie in het kader van een fact-finding missie. Tijdens dit bezoek werd niet-toegestaan gebruik van levensmiddelenadditieven in vleesbereidingen vastgesteld, dat door de Nederlandse autoriteiten tijdens officiële controles niet was ontdekt. Na dit bezoek kondigde de NVWA het Actieprogramma EU-voedseladditieven aan (zie paragraaf 1.2 van deze uitspraak van het CBB voor verdere context). De NVWA werd dus geconfronteerd met haar gebrek aan toezicht, dat zij duidelijk wilde compenseren.

Handboek Additieven van de NVWA van 2019

In juni 2019 heeft de NVWA haar Handboek Additieven gepubliceerd, dat een update heeft ondergaan in 2020. Het Handboek Additieven bevat ook een hoofdstuk over clean labelling. In dit hoofdstuk staat dat het gebruik in levensmiddelen van plantenextracten, die louter worden toegepast vanwege hun technologische functie, moet worden beschouwd als ongeoorloofd gebruik van additieven. Een voorbeeld is bietenextract dat een hoog nitraatgehalte bevat, dat kan worden omgezet in nitriet voor gebruik in vleesbereidingen. Het omgezette nitriet is identiek aan het additief nitriet, behalve dat het niet noodzakelijk voldoet aan de zuiverheidscriteria voor additieven.

Het PAFF Comité is ook van mening dat in dergelijke gevallen sprake is van gericht gebruik van levensmiddelenadditieven, omdat de plantenextracten in kwestie louter worden gebruikt voor hun technologische functie, zoals conserveermiddel, antioxidant of kleurstof. Dit gebruik van plantenextracten moet derhalve voldoen aan alle voor levensmiddelenadditieven geldende criteria, met inbegrip van de toelating ervan als zodanig. Om gemakkelijk te kunnen nagaan welke additieven in welke levensmiddelen en onder welke voorwaarden mogen worden gebruikt, heeft de NVWA onlangs ook een interactieve tool op haar website geplaatst.

Brief van het ministerie van VWS van 6 juni 2021

De brief van het ministerie van VWS (in overleg met de NVWA) van deze zomer is nog concreter. Zij kondigt actieve handhaving aan ten aanzien van het ongeoorloofde gebruik van additieven, zoals hierboven uiteengezet. Zij beschouwt dit ongeoorloofde gebruik ook als misleidende informatie voor de consument. Als extra voorbeeld wordt in de brief ook het gebruik van microculturen genoemd, die vooral worden gebruikt vanwege hun conserverende werking. Handhavingsmaatregelen kunnen worden vermeden wanneer aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan:

1. een aanvraag voor het ingrediënt in kwestie als een toegelaten additief is ingediend bij de Europese Commissie, die heeft bevestigd dat de aanvraag volledig is;

2. de aanvraag is ingediend vóór 1 januari 2022;

3. het clean labelingrediënt is sinds 16 juni 2021 of eerder in de handel en wordt in levensmiddelen gebruikt;

4. het clean labelingrediënt wordt op het etiket gedeclareerd, inclusief de technologische functie.

Gevolgen van de brief van het ministerie van VWS

De brief van het Nederlandse ministerie van VWS introduceert in feite een (zeer korte) overgangsregeling voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven die plantenextracten en andere ‘clean label ingrediënten’ voornamelijk vanwege hun technologische functie gebruiken in levensmiddelen die aan consumenten worden verkocht. Deze bedrijven hebben twee opties.

De eerste is de investering te doen voor een aanvraag betreffende een toegelaten additief en hun productetiketten te herzien zoals hierboven uiteengezet (d.w.z. declaratie van de technische functie van het clean label-ingrediënt).

Dit is een kostbare en langdurige optie, zodat het de moeite waard kan zijn een dergelijke aanvraag op brancheniveau in te dienen; autorisaties zijn immers generiek. Dit is echter alleen een haalbare optie wanneer het clean labelingrediënt al specifiek voor zijn technologische functie in levensmiddelen werd gebruikt op of vóór 16 juni van dit jaar.

De tweede optie is hun product te herformuleren door de ‘conventionele’ additieven te gebruiken en de passende E-nummers op hun productetiketten te vermelden. Indien geen van beide opties wordt gekozen, volgt uit het interventiebeleid van de NVWA inzake voedselinformatie dat een schriftelijke waarschuwing kan worden gegeven, gevolgd door een boete, indien de waarschuwing niet tot naleving leidt. Indien een dergelijke waarschuwing wordt ontvangen, moet uiteraard nauwkeurig worden nagegaan of de juiste wettelijke grondslag is aangevoerd en of de waarschuwing daaruit logisch volgt. Zo niet, dan kan in eerste aanleg een bezwaar bij de NVWA worden gemaakt en in tweede aanleg een administratief beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.

Wij verwachten hier in de nabije toekomst veel van te gaan zien als consequente handhaving plaatsvindt van het beleid zoals aangekondigd in de brief van 16 juni jl.

Auteur: Karin Verzijden, advocaat bij Axon Advocaten, Kennispartner van VMT