Is de Staat aansprakelijk voor recallschade, indien het product achterraf gezien toch wel aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet? Dat is de centrale vraag in de volgende case.

Op aandringen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) voert een slachterij een recall uit. Later blijkt dat bij de kalveren die de slachterij geslacht heeft geen verboden middelen worden aangetroffen. Er is dus geen reden om die partijen te blokkeren. Op dat moment heeft de slachterij echter al schade geleden. De slachterij spreekt de Staat der Nederlanden (‘Staat’) aan op grond van een onrechtmatige daad. Maar valt de Staat wel een verwijt te maken? Is er wel sprake van een onrechtmatige daad? Heeft zij een recall gevorderd? Heeft de Staat te laat nader onderzoek gedaan?

Wat speelde hier?

In monsters genomen bij kalveren van een kalverhouderijbedrijf wordt de aanwezigheid van het verboden spierversterkende middel clenbuterol[1] aangetroffen. Abbattoir Amsterdam B.V. (hierna de ‘slachterij’) had 7 kalveren van de betreffende kalverhouderij ontvangen en geslacht. Gelet op de mogelijke besmetting met clenbuterol, neemt de NVWA contact op met de slachterij. Daarbij wijst de NVWA herhaaldelijk op de recall verplichtingen voortvloeiende uit artikel 19 Algemene Levensmiddelenverordening (ALV)[2]. Gelet op het dwingende karakter van een brief van de NVWA, waarbij zelfs gewezen wordt op de gevolgen van het niet uitvoeren van een verplichting, voert de slachterij een recall uit. Later blijkt dat de kalveren waarbij clenbuterol is aangetroffen in een andere stal hebben gestaan dan waarin de 7 kalveren hebben gestaan. Bij de 7 kalveren wordt er geen clenbuterol aangetroffen. De NVWA brengt de slachterij hiervan op de hoogte en stelt dat er geen gezondheidsrisico voor de consument is en er daarom geen reden is om vanuit volksgezondheidsoogpunt die partijen geblokkeerd te houden. Zij mogen derhalve worden vrijgegeven. Op dat moment heeft de slachterij echter al schade geleden, waarvoor zij de Staat aansprakelijk houdt. De Staat wijst echter iedere aansprakelijkheid van de hand. Wat volgt is een procedure bij de rechtbank Den Haag.

Onrechtmatige daad?

De rechtbank oordeelt dat het enkele feit dat de NVWA de slachterij gewezen heeft op de onderzoeksresultaten en de ten gevolge daarvan voor de slachterij ontstane verplichtingen op grond van artikel 19 ALV, geen onrechtmatig handelen van de Staat oplevert. De onderzoeksresultaten leverden voldoende reden op voor de slachterij om aan te nemen dat het vlees van de 7 kalveren niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldeed. De rechtbank oordeelt dan ook dat de berichtgeving van de NVWA tegen die achtergrond gerechtvaardigd is en niet in strijd met enige rechtsnorm.

Dat er monsters zijn genomen van kalveren die niet in dezelfde stal hadden gestaan als de 7 kalveren doet daar niets aan af. Hetzelfde geldt voor de verklaring van de kalverhouderij dat er niets met de 7 kalveren aan de hand zou zijn. Zou de slachterij op grond daarvan hebben afgezien van het inleiden van de procedures om het vlees van de 7 kalveren uit de handel te nemen, dan zou zij welbewust een serieus risico van overtreding van de ALV hebben genomen. Hetgeen zich niet verdraagt met het hoge niveau van bescherming van leven en gezondheid van de mens, aldus de rechtbank.

Geen recall-vordering

De slachterij stelde zich op het standpunt dat de NVWA ten aanzien van (het vlees van) de 7 kalveren ten onrechte een recall-vordering had gedaan. De rechtbank gaat hier echter niet in mee. Zij is van oordeel dat de NVWA helemaal geen recall-“vordering” aan de slachterij heeft gericht. Er is enkel dwingend gewezen op verplichtingen voortvloeiende uit artikel 19 ALV. De rechtbank wijst er bovendien nog een keer op dat de recall-verplichting voortvloeit uit artikel 19 ALV. Voor het ontstaan van een recall-verplichting is geen vordering van de NVWA noodzakelijk en evenmin een beroep van de NVWA op artikel 7 van de ALV (het voorzorgsbeginsel).

Grotere spoed onderzoek

De slachterij stelde bovendien dat onrechtmatig moet worden geacht dat de NVWA niet met grotere spoed nader onderzoek had laten verrichten ten aanzien van de 7 kalveren en wijst in dat kader naar artikel 6 en 7 van de ALV. De rechtbank stelt echter dat genoemde artikelen geen grondslag bevatten voor een verplichting van de Staat om (met uiterste spoed) definitief vast te stellen of de in artikel 19 ALV bedoelde redenen zich voordoen. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de NVWA in dit geval voortvarend genoeg is geweest in het initiëren van nader onderzoek. Er kan derhalve niet worden volgehouden dat de NVWA in strijd heeft gehandeld met hetgeen volgens ongeschreven recht betaamt. Ook niet als haar publiekrechtelijke hoedanigheid in ogenschouw wordt genomen. Daarbij komt dat de slachterij niet afhankelijk was van de NVWA met betrekking tot onderzoek. Zij had ook zelf kunnen overgaan tot onderzoek.

Beroep op nadeelcompensatie

Tot slot betoogde de slachterij dat de Staat onrechtmatig handelde door haar schade niet te vergoeden. De slachterij legde hieraan ten grondslag dat de maatregelen achteraf bezien niet nodig waren geweest, alsmede dat de NVWA voortvarender onderzoek had moeten doen.

Onevenredig nadelige – dat wil zeggen: buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of overheidsbesluit, behoren niet ten laste van die beperkte groep te komen, maar dienen gelijkelijk over de gemeenschap te worden verdeeld. Bij de beoordeling of er sprake is van een normaal bedrijfsrisico dient te worden gekeken naar de voorzienbaarheid van de schade voor de ondernemer, de omvang van de schade en de aard van de overheidshandeling.

Niet in geschil is dat er geen sprake was van een overheidsbesluit. Als de berichtgeving van de NVWA als een voor deze beoordeling relevante overheidshandeling dient te worden beschouwd, stuit het betoog van de slachterij af op de omstandigheid dat (de beweerdelijke omvang van) de schade voor haar voorzienbaar was en dat de gestelde schade dus tot haar normale bedrijfsrisico behoort. De rechtbank is namelijk van oordeel dat bij de handel in dierlijke producten een objectief voorzienbaar risico bestaat van ziekten, maar ook een soortgelijk risico op aanwezigheid van (verboden) stoffen die schadelijk zijn voor de gezondheid, zoals verboden spierversterkers. Dit risico rust bij de ondernemer. Hetgeen ook volgt uit artikel 19 ALV, welk artikel de primaire verantwoordelijkheid voor (preventieve) maatregelen bij de ondernemer legt. Daarnaast kan de slachterij zich ook verzekeren tegen dergelijke schade, hetgeen zij niet heeft gedaan vanwege de hoogte van de premies.

Naar het oordeel van de rechtbank had de slachterij – gelet op het voorgaande – niets aangevoerd waarom in dit specifieke geval toch sprake was van onevenredige nadelige gevolgen. Geoordeeld werd dat de Staat geen verwijt treft, waardoor er geen grond bestond voor schadevergoeding aan de slachterij. De vordering werd dan ook afgewezen.

Conclusie

De uitspraak laat wederom zien dat ondernemers in een moeilijke positie zitten. Immers zodra er redenen zijn om aan te nemen dat een levensmiddel niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, dient een exploitant onmiddellijk de recall-procedures in te leiden. Doe hij dat niet, dan neemt hij een groot risico. Doet hij het wel en achteraf gezien blijkt dat het levensmiddel wel aan de voedselvoorschriften voldoet, dan zal de exploitant met een heel goed verhaal moeten komen wil hij de schade op de Staat kunnen verhalen.

Mr. Barbara Mutsaers, advocaat bij AKD advocaten en notarissen, specialist op het gebied van AgroFood & Health. Mocht u over dit onderwerp vragen hebben, neem dan gerust contact op met Barbara Mutsaers via bmutsaers@akd.nl.

[1] Clenbuterol is een stof die behoort tot de groep der ß-agonisten en is als zodanig een niet-toegestane stof of product als bedoeld in Bijlage 1 Groep A onder 5 van Richtlijn 96/23/EG. Clenbuterol valt tevens onder de werkingssfeer van Richtlijn 96/22/EG. Gelet op Beschikking 2002/657/EG is voor clenbuterol geen grenswaarde bepaald en geldt een 0-tolerantie.

[2] Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden.