artikel

EU-principe van wederzijdse erkenning verloopt niet soepel

Algemeen

EU-principe van wederzijdse erkenning verloopt niet soepel

Voedselcontactmaterialen zoals voedselverpakkingen, maar ook gebruiksartikelen die in contact komen met levensmiddelen, moeten veilig zijn. Maar wanneer is een materiaal veilig? Voor kunststoffen, waarvoor geharmoniseerde wetgeving bestaat, is dat duidelijk. Niet-geharmoniseerde materialen vallen onder nationale wetgeving. Wederzijdse erkenning is van toepassing op nationale wetgeving, maar verloopt in de praktijk niet soepel. Harmonisatie lijkt de oplossing maar is praktisch gezien onhaalbaar. Wat zijn de alternatieven?Dit artikel is verschenen in VMT 10 van 14 september 2018.

Wie kent het niet: thee uit een plastic bekertje dat naar plastic smaakt of houten roerstaafjes die de smaak van je koffie negatief beïnvloeden. En wat te denken van rijst en macaroni gecontamineerd met minerale olie uit de kartonnen verpakking? Stoffen uit voedselcontactmaterialen kunnen niet alleen de kleur, geur en smaak van het levensmiddel beïnvloeden, maar ook schadelijk zijn voor de volksgezondheid.

Om te voorkomen dat er een risico voor de volksgezondheid optreedt zijn er op EU-niveau wettelijke algemene basisregels opgesteld in de kaderverordening (EG) nr. 1935/2004 waaraan alle voedselcontactmaterialen moeten voldoen. De eisen voor specifieke materialen – zoals kunststoffen en deklagen – vallen onder geharmoniseerde en niet-geharmoniseerde regelgeving. Met een juiste interpretatie van de wetgeving is aan te tonen dat een materiaal geschikt is om in contact te komen met levensmiddelen.

Geharmoniseerde wetgeving

De Europese Commissie heef geharmoniseerde, in alle lidstaten rechtsgeldige, wetgeving opgesteld. De kaderverordening is een voorbeeld hiervan: deze bevat de basisprincipes die gelden voor alle voedselcontactmaterialen. Dit betekent dat niet alleen een kunststof, maar ook een drukinkt, een lijm of een deklaag moet voldoen aan de eisen die de kaderverordening stelt. Artikel 3, de pijler van de kaderverordening, stelt dat een voedselcontactmateriaal, bij normaal of te verwachten gebruik, geen bestanddelen afgeeft aan levensmiddelen in hoeveelheden die een gevaar voor de gezondheid van de consument kunnen opleveren.

Naast de algemene regels die de kaderverordening stelt aan alle voedselcontactmaterialen, heeft de EU op beperkte schaal geharmoniseerde wetgeving opgesteld voor specifieke materialen. De kunststofverordening (EG) nr. 10/2011 is het meest bekende voorbeeld. De kunststofverordening is gebaseerd op het positieve lijst-principe. Dit betekent dat voor de vervaardiging van voedselcontactmaterialen alleen stoffen mogen worden gebruikt die in de zogenoemde ‘positieve lijst’ zijn opgenomen, uitzonderingen daargelaten.

De migratie van sommige van deze stoffen is beperkt door een specifieke migratielimiet, andere zijn beperkt door hun residuele gehalte. De hoogte van de beperking is afhankelijk van de toxicologische eigenschappen van deze stoffen. Ook zijn er eisen gesteld aan de totale migratie van (nietvluchtige) componenten, oftewel de globale migratie. Volgens de kaderverordening mogen bestanddelen afkomstig van een voedselcontactmateriaal de samenstelling van het levensmiddel niet onaanvaardbaar veranderen.

Geharmoniseerde wetgeving ontbreekt binnen de EU nog steeds voor een grote groep materialen (bijvoorbeeld papier en karton, deklagen, lijmen en drukinkten). Volgens de kaderverordening mogen EU-lidstaten hiervoor zelf regels opstellen. Nederland en Duitsland hebben een uitgebreide wetgeving voor niet-geharmoniseerde voedselcontactmaterialen.

Nederlandse regelgeving

In de Nederlandse Warenwetregeling Verpakkingen en Gebruiksartikelen (WVG) staan de algemene eisen waaraan alle voedselcontactmaterialen die binnen Nederland afgesproken zijn moeten voldoen. De WVG is op dezelfde principes gebaseerd als de kunststofverordening. Dit betekent dat ook in Nederland het positieve lijst-principe wordt gehanteerd. Specifieke en globale migratielimieten zijn van toepassing op de eindproducten. Producten kunnen bestaan uit een of meerdere lagen, gemaakt uit verschillende materialen. Deze zogenoemde ‘multi-material multi-layers’ moeten voldoen aan de gestelde eisen van samenstelling en migratie.

Nederland heeft voor een breed scala aan voedselcontactmaterialen uitgebreide regelgeving. De WVG kent twaalf hoofdstukken waarin de specifieke eisen voor 12 verschillende voedselcontactmaterialen worden gesteld. Polymerisatiemiddelen zijn niet of onvolledig opgenomen in de kunststofverordening. Om de positieve lijst voor kunststoffen compleet te maken, is in het hoofdstuk kunststoffen een lijst opgenomen met toegestane polymerisatiemiddelen zoals emulgatoren, katalysatoren en initiatoren.

De WVG stelt ook eisen aan papier en karton, maar de praktijk leert dat de papierindustrie meer waarde hecht aan de Duitse aanbeveling voor papier en karton (BfR Empfhelung). Alhoewel de Duitse aanbevelingen in principe geen wettelijke status hebben, wordt voor papier en karton een overeenstemming met de Duitse aanbeveling geaccepteerd. Voor deklagen heeft Nederland de meest uitgebreide wetgeving binnen Europa en is het de meest geciteerde regelgeving voor deklagen. Uitgebreide positieve lijsten voor verschillende soorten deklagen, restricties in de vorm van gehalte en migratielimieten zijn opgenomen. Het hoofdstuk deklagen wordt in de toekomst aangepast. Een van de aanpassingen is een nog uitgebreidere positieve lijst voor stoffen in deklagen.

Minder bekend zijn de eisen die de WVG stelt aan gekleurde of bedrukte verpakkingen, al dan niet van kunststof. In principe mag iedere kleurstof of pigment worden gebruikt, op voorwaarde dat aan de gestelde eisen wordt voldaan. Er zijn eisen gesteld aan de kleurstoffen en pigmenten zelf én aan het gekleurde eindproduct.

In afwezigheid van geharmoniseerde wetgeving biedt niet-geharmoniseerde wetgeving de mogelijkheid om aan te tonen dat een materiaal veilig is om in contact te komen met levensmiddelen, en dus voldoet aan de kaderverordening. Maar, de regels die opgenomen zijn in nationale wetgeving voor niet-geharmoniseerde materialen kunnen van land tot land verschillen. Dit is erg verwarrend, want waar moet je materiaal aan voldoen als je binnen Europa je product op de markt brengt? Het principe van wederzijdse erkenning zou handelsbelemmering moeten voorkomen.

Wederzijdse erkenning

Binnen de Europese Unie (EU) geldt het principe van wederzijdse erkenning. Dit betekent dat wanneer een product rechtmatig in een lidstaat gemaakt is, dit product in een andere lidstaat niet mag worden verboden. De eisen zoals die in de Nederlandse WVG aan voedselcontactmaterialen worden gesteld zijn van toepassing op alle binnen Nederland geproduceerde voedselcontactmaterialen.

Op basis van wederzijdse erkenning kan een product dat buiten Nederland geproduceerd is en voldoet aan de regelgeving die het land van herkomst stelt aan een dergelijk product, worden geïmporteerd, ook al voldoet dat product niet of niet volledig aan de Nederlandse regelgeving.

Voorwaarde is wel dat het niveau van veiligheidseisen die het land van oorsprong stelt aan een dergelijk product vergelijkbaar moet zijn aan het niveau van veiligheidseisen die het land van import (Nederland) stelt aan een dergelijk product. Op deze manier blijft de veiligheid van de consument gewaarborgd. Ondanks deze voorziening is toepassing van wederzijdse erkenning vaak een bron van discussie en afkeuring.

Voor Bisfenol A houdt Nederland zich bijvoorbeeld aan de migratierestricties die de EU heeft opgelegd. Frankrijk heeft strengere wetgeving voor het gebruik van Bisfenol A en heeft daardoor moeite met wederzijdse erkenning. Wederzijdse erkenning werkt zonder meer als het land van import geen wetgeving heeft voor een specifiek materiaal, terwijl het land van herkomst dat wel heeft. Omgekeerd is dat lastiger.

Een land dat bijvoorbeeld wetgeving voor deklagen heeft, kan moeite hebben met de import van een materiaal, ondanks dat voldaan wordt aan de eisen die het land van herkomst specifiek aan deklagen stelt. Het gevolg is dat materialen soms onnodig worden geweerd. Dat is jammer en het principe van wederzijdse erkenning, vrije verhandeling binnen Europa, blijkt vaak niet haalbaar. Moeilijke toegankelijkheid van nationale wetgevingen is een van de redenen en dat zou moeten worden verbeterd.

Verdere harmonisatie

Met de problemen die de interpretatie van wederzijdse erkenning met zich meebrengt is de roep om geharmoniseerde wetgeving vanuit de industrie groot. Maar geharmoniseerde wetgeving voor alle voedselcontactmaterialen: dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Welke materiaal wordt bijvoorbeeld het eerst geharmoniseerd?

De EU werkt nu aan regelgeving voor drukinkten in voedselcontactmaterialen. Gezien de enorme hoeveelheid stoff en die in drukinkten worden gebruikt, is deze waarschijnlijk niet gebaseerd op het positieve lijst-principe, wat bijvoorbeeld voor kunststoff en en binnen Nederland voor niet-geharmoniseerde materialen geldt. Hoe de EU hiermee om zal gaan is nog niet duidelijk, maar voor zowel drukinkten als ook voor andere materialen lijkt geharmoniseerde wetgeving vooralsnog toekomstmuziek.

Mogelijke alternatieven

Voor nu zit er niets anders op dan te roeien met de riemen die we hebben. Dit betekent dat alle voedselcontactmaterialen aan de kaderverordening moeten voldoen (Artikel 3). Op nationale wetgeving is het principe van wederzijdse erkenning van toepassing en dit principe zou meer moeten worden geaccepteerd. Voor materialen waarvoor op dit moment geen wetgeving bestaat, zoals voor drukinkten en lijmen, kan vaak op basis van bestaande regelgeving worden aangetoond of dergelijke materialen veilig te gebruiken zijn in voedselcontacttoepassingen. De positieve lijst voor deklagen in de Nederlandse WVG en de Zwitserse verordening voor drukinkten kunnen daarbij als leidraad dienen.

Ontwikkelingen voedselcontactmaterialen

Evaluatie van de kaderverordening
De basisprincipes zoals die gesteld zijn in de kaderverordening bestaan al meer dan 40 jaar. De oorspronkelijke doelstellingen van de kaderverordening zijn – ten eerste – basisvoorzieningen treffen waardoor de gezondheid van de mens op hoog niveau gewaarborgd is en – ten tweede – zorgdragen voor het effectieve functioneren van de interne markt. Om te kunnen beoordelen of de beoogde doelstellingen van de kaderverordening nog steeds worden bereikt, heeft de EU onlangs een raadpleging ‘evaluatie- en fitnesscheck routekaart (‘roadmap’)’ voor de kaderverordening gehouden. De belangrijkste evaluatiecriteria omvatten ‘de algehele doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, samenhang, inclusief samenhang met wetgeving voor chemicaliën en levensmiddelen, en de meerwaarde voor de EU’. De EU gaat nog verschillende consultatierondes (al dan niet publiek) houden.

Herziening Nederlandse WVG
De Nederlandse WVG is onder revisie. De meest ingrijpende wijzigingen worden in het hoofdstuk deklagen aangebracht (hoofdstuk X). In de revisie komen de eisen voor alle deklagen in één hoofdstuk en positieve lijsten worden aangepast. Naast algemene eisen worden er eisen voor deklagen voor algemeen gebruik en voor specifieke doeleinden (zoals wassen en fluorhoudende hittebestendige deklagen) opgenomen.

Reageer op dit artikel