Het tijdperk van ‘nudging’: EU-voorstellen voor verplichte Front-of-Pack logo’s

KENNISPARTNER – De Europese Commissie heeft twee voorstellen gepresenteerd voor verplichte Front-of-Pack labels op levensmiddelen. Hoe verhoudt zich dit tot de reeds bestaande Nutri-Score en Eco-Score? Samen met Lisa Gray van Iglo en Veerle Poppe van Colruyt Group presenteerde Jasmin Buijs van Axon Advocaten dit onderwerp op het VMT Food Law Event op 7 juni jl.
Delen:
Hoe sluiten de Nutri-Score en Eco-Score aan bij het Europese aankomende wetgevingsbeleid?

In het kader van de Green Deal en de Europese Farm to Fork Strategy voor een duurzaam voedselsysteem is de Europese Commissie van mening dat nudging noodzakelijk is om de consument te bewegen gezondere en duurzamere voedselkeuzes te maken. Dit heeft zich vertaald in twee aanvangseffectbeoordelingen voor verplichte Front-of-Pack (FOP) etikettering. Verschillende EU-lidstaten en individuele levensmiddelenbedrijven wachten echter niet op Europees geharmoniseerde FOP-etikettering en hebben de Nutri-Score (voedingswaardelogo) en/of de Eco-Score (duurzaamheidslogo) al ingevoerd. Dit artikel legt uit hoe deze initiatieven passen binnen het huidige en toekomstige wettelijk kader.

Nutri-Score

Nutri-Score is een voedingswaardelogo in vijf kleuren dat de totale voedingswaarde van een levensmiddel op de voorkant van de verpakking weergeeft. Het stelt consumenten in staat verschillende levensmiddelen op een eenvoudige en snelle manier te vergelijken. Het etiket is gebaseerd op een schaal van 5 kleuren en letters, van een donkergroene A voor de meest gezonde keuze tot een rode E voor de minst gezonde keuze. Eenvoudig gezegd kent het algoritme achter Nutri-Score positieve punten toe voor gunstige voedingscomponenten (fruit, groenten, peulvruchten noten, vezels en eiwitten) en negatieve punten voor calorieën en ongunstige voedingscomponenten (verzadigde vetzuren, suikers en zout). Het totaal aantal positieve punten wordt vervolgens afgetrokken van het totaal aantal negatieve punten. Hoe lager de score, hoe beter het kleur-letter combinatie.

Aanpak voeding gerelateerde ziekten

Het doel van de Nutri-Score is om consumenten te bewegen tot gezondere voedingskeuzes en de voedingsindustrie te stimuleren hun recepten te herformuleren. Op deze manier moet Nutri-Score bijdragen tot een aanzienlijke vermindering van voeding gerelateerde ziekten zoals diabetes, hart- en vaatziekten en sommige vormen van kanker.

Wettelijk kader

Vanuit juridisch oogpunt kwalificeert de Nutri-Score als vrijwillige voedselinformatie overeenkomstig artikel 36 van de VIC-verordening. Om cherry picking te voorkomen zijn levensmiddelenbedrijven die voor het gebruik van de Nutri-Score kiezen echter verplicht dit te gebruiken voor alle producten die zij in de handel brengen. Verder geldt een groene A- of B-score als een voedingsclaim in de zin van de Claimsverordening. Aangezien de Nutri-Score als voedingsclaim niet in de bijlage bij die verordening is opgenomen, dienen lidstaten die de Nutri-Score in gebruik nemen de Europese Commissie hiervan op de hoogte stellen overeenkomstig artikel 23 van de Claimsverordening.

Algoritmewijzigingen

De landen die de Nutri-Score hebben ingevoerd (Frankrijk, België, Luxemburg, Duitsland en Zwitserland) of overwegen dit te gaan doen (Nederland en Spanje), hebben hun krachten gebundeld om ervoor te zorgen dat de Nutri-Score aansluit op nationale voedingsrichtlijnen. Om dit te coördineren hebben de bovengenoemde landen in februari 2021 een stuurgroep en een wetenschappelijk comité opgericht. De stuurgroep bestaat uit twee vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de implementatie van de Nutri-Score in de betreffende landen. Het wetenschappelijk comité bestaat daarnaast uit een of twee onafhankelijke deskundigen zoals aangewezen door elk van de betrokken landen.

Een wetenschappelijk comité kijkt op dit moment naar mogelijke verbetering van het Nutri-Score-algoritme

Op 7 maart jl. heeft het wetenschappelijk comité een tussentijds verslag gepubliceerd, waarin het een methodologie voorstelt om het algoritme van de Nutri-Score te wijzigen. Op deze manier moeten problematische levensmiddelencategorieën (vetten en oliën, vis en schaal- en schelpdieren, volkorenproducten, zout, suiker, dranken en zuivelproducten) beter tot hun recht komen binnen het voedselkeuzelogo. Het wetenschappelijk comité streeft ernaar om nog vóór de zomer een volledig herziene versie van het Nutri-Score-algoritme voor te leggen. De stuurgroep zal het laatste woord hebben over de aanbevelingen van het wetenschappelijk comité en zal, waar nodig, een ondersteunend document opstellen voor levensmiddelenbedrijven om de toepassing van de algoritmewijzigingen te vergemakkelijken. De vooruitzichten zijn dat dit alles tegen het einde van het jaar is afgrond.

Ontwikkelingen op EU-niveau

Ondertussen heeft de Europese Commissie een openbare raadpleging gehouden over de invoering van gestandaardiseerde, verplichte Front-of-Pack voedingswaarde-etikettering als onderdeel van de herziening van de VIC-verordening in het kader van de Farm to Fork Strategy. In haar aanvangseffectbeoordeling heeft zij hiervoor vijf opties opgesomd:

  1. Basisscenario (“business as usual“) – het blijft mogelijk om vrijwillig een publiek of privaat, niet-geharmoniseerd FOP-logo te gebruiken.
  2. Voedingsstof specifieke logo’s (numeriek) – een geharmoniseerd FOP-logo zoals de Italiaanse Nutrinform Battery, dat numerieke informatie verstrekt over het gehalte aan macronutriënten en de energetische waarde van een levensmiddel, alsook over het percentage van de dagelijkse referentie-inname dat het levensmiddel vertegenwoordigt.
  3. Voedingsstof specifieke logo’s (kleurcodering) – een geharmoniseerd FOP-logo zoals het Multiple Traffic Lights dat wordt gebruikt in het Verenigd Koninkrijk. Een dergelijk logo is vergelijkbaar met het numerieke logo, maar bevat daarnaast kleuren om het gehalte aan voedingsstoffen aan te duiden als groen, amber of rood.
  4. Overzichtslogo’s (positieve logo’s) – een geharmoniseerd FOP-logo, zoals het in Zweden gebruikte Keyhole logo, dat alleen mag worden aangebracht op levensmiddelen die aan bepaalde gunstige voedingscriteria voldoen.
  5. Overzichtslogo’s (indicatoren met gradaties) – een geharmoniseerd FOP-logo zoals Nutri-Score, dat via indicatoren met gradaties de algemene voedingswaarde van een product weergeeft.

Het staat nog ter discussie of een geharmoniseerd FOP-logo zoals bedoeld in punten 2 tot en met 5 hierboven vrijwillig of verplicht zou moeten zijn. De aanvangseffectbeoordeling vermeldt daarnaast ook de mogelijkheid van een beleidsmix in plaats van het invoeren van één voorkeursoptie. Voor haar uiteindelijke keuze houdt de Europese Commissie niet alleen rekening met de uitkomsten van de openbare raadpleging, maar ook met de uitgebreide evaluatie van FOP-logo’s door het Joint Research Centre (2020) en het recente wetenschappelijke advies van de EFSA over voedingswaardeprofilering. Een wetgevingsvoorstel wordt verwacht in het vierde kwartaal van dit jaar.

Eco-Score

Eco-Score kan worden gezien als de evenknie van Nutri-Score op het gebied van duurzaamheid. Net als Nutri-Score is dit een Frans initiatief. Eco-Score maakt aan de hand van een kleur-letter combinatie duidelijk wat de milieu-impact van een levensmiddel is. Deze milieu-impact wordt in twee stappen gemeten. Eerst wordt de milieuvoetafdruk berekend met behulp van de Product Environmental Footprint (PEF) methode, die is gebaseerd op een levenscyclusanalyse (LCA). De PEF-methode houdt rekening met 16 verschillende impactcategorieën, zoals aantasting van de ozonlaag, landgebruik en klimaatverandering.

Dit vertaalt zich uiteindelijk in een score tussen de 0 en 100. Vervolgens kunnen bonuspunten worden opgeteld bij, of minpunten worden afgetrokken van, deze score. Dit gebeurt op basis van 4 additionele criteria: (1) de toegepaste voedselproductiemethoden, gemeten aan de hand van door derden toegekende duurzaamheidscertificaten zoals biologische certificering, fairtrade of MSC, (2) de recyclebaarheid van de verpakking, (3) de herkomst van de ingrediënten, en (4) het wegblijven bij biodiversiteitskwesties zoals overbevissing en ontbossing. De LCA vindt plaats op productcategorieniveau; de toegekende bonus- en minpunten zijn gerelateerd aan het individuele product.

Wettelijk kader: momenteel geen specifieke regels

Er bestaat nog geen wettelijk kader dat specifiek aan milieuclaims is gewijd, laat staan dat er een wettelijke definitie van bestaat. Milieuclaims worden momenteel gehandhaafd op basis van algemene regels, richtsnoeren en zelfregulering binnen het wettelijke kader van oneerlijke handelspraktijken en misleidende reclame[j1] . Interessant is dat deze verschillende bronnen verschillende definities van milieuclaims aanhouden. De definitie daarvan in de Milieu Reclame Code is bijvoorbeeld zeer ruim en omvat de Eco-Score als een claim die refereert aan milieuaspecten die verband houden met het product.

Het is echter nog maar de vraag of een Eco-Score C, D of E onder de definitie van een ‘groene claim’ valt volgens de Richtsnoeren van de Europese Commissie bij de Richtlijn Oneerlijke Handelspraktijken. Deze richtsnoeren verwijzen namelijk naar een positief milieueffect (wat producten met een lagere score niet hebben) of een lager schadelijk effect op het milieu dan concurrerende producten. Aangezien het algoritme van de Eco-Score grotendeels gebaseerd is op productcategorieën en niet op individuele producten, is het niet per se geschikt voor vergelijkingen tussen concurrerende producten, zoals bijvoorbeeld verschillende vruchtensappen. Ervan uitgaande dat de Eco-Score wel als milieuclaim kan worden aangemerkt, is de volgende vraag of deze in overeenstemming is met de toepasselijke regels. Deze regels zijn echter niet zwart-wit en laten ruimte voor interpretatie, vooral omdat het aantal handhavingszaken nog vrij gering is.

Toekomstige situatie: EU-harmonisatie van de Eco-Score?

Aan de hierboven geïllustreerde open eindjes kan in de nabije toekomst een einde komen. Als onderdeel van de Farm to Form Strategy en de overgang naar een duurzaam voedselsysteem werkt de Europese Commissie aan een geharmoniseerd duurzaamheidslabel. In haar aanvangseffectbeoordeling noemt zij hiervoor de volgende opties:

  1. Basisscenario (“business as usual“) – Geen specifieke nieuwe acties; wel voortzetting van bestaande initiatieven inzake milieuclaims, zoals de aankomende wetgeving inzake de onderbouwing van claims omtrent de ecologische voetafdruk van producten door gebruikmaking van de PEF- of OEF (organizational environmental footprint) methode.
  2. Vrijwillige benaderingen – Geen wetgevingsinitiatieven, maar richtsnoeren en private initiatieven zoals gedragscodes.
  3. Versterking van bestaande wetgeving – Ontwikkeling van bepalingen inzake duurzaamheidsetikettering die betrekking hebben op meer dan één duurzaamheidscomponent (zoals ecologische en sociale duurzaamheid) via bestaande sectorspecifieke wetgeving (bijvoorbeeld handelsnormen voor de visserij).
  4. Vrijwillig EU-duurzaamheidslabel – Ontwikkeling van een vrijwillig, geharmoniseerd duurzaamheidslabel, hetzij van toepassing op alle levensmiddelen, hetzij alleen van toepassing op levensmiddelen die aan een bepaalde duurzaamheidsnorm voldoen.
  5. Verplicht EU-duurzaamheidslabel – Ontwikkeling van een verplicht, geharmoniseerd duurzaamheidslabel, hetzij voor alle levensmiddelen die op de EU-markt worden gebracht, hetzij verplicht voor in de EU geproduceerde levensmiddelen en vrijwillig voor geïmporteerde levensmiddelen.

Een wetgevingsvoorstel wordt verwacht in het vierde kwartaal van 2023. Tot 21 juli van dit jaar kunnen levensmiddelenbedrijven en andere belanghebbenden hun stem laten horen via de openbare raadpleging.

Ondertussen in de lidstaten….

De EU-lidstaten lijken niet te wachten op de wetgevingsvoorstellen van de Europese Commissie. In plaats daarvan hebben verschillende lidstaten nationale initiatieven inzake FOP-duurzaamheidslogo’s gelanceerd en bundelen zij hun krachten om ervoor te zorgen dat dergelijke logo’s in de hele EU op eenzelfde manier zullen worden toegepast. In Nederland beoogt het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) in 2025 een vrijwillig duurzaamheidslabel voor levensmiddelen in te voeren. Deze doelstelling maakt deel uit van het Klimaatakkoord. Samen met de voedingssector en andere belanghebbenden onderzoekt het ministerie momenteel hoe zo’n logo voor de Nederlandse markt eruit kan zien. LCA’s die zijn gebaseerd op de PEF-methode worden hiervoor als uitgangspunt genomen.

Conclusie

FOP-etikettering is een onderwerp van gesprek. Verschillende initiatieven op zowel nationaal als Europees niveau vinden tegelijkertijd plaats, in de hoop dat deze ooit zullen samenkomen als een geharmoniseerd EU-logo. We zien dat verschillende levensmiddelenbedrijven verschillend met deze situatie omgaan. Waar sommige ervoor kiezen om formele beslissingen op nationaal niveau en instructies van de overheid af te wachten, pionieren en experimenteren andere bedrijven met FOP-etikettering binnen het huidige wettelijk kader. Voorbeelden hiervan zijn de pilot met de Nutri-Score door Iglo en het volwaardige gebruik van de Eco-Score door Colruyt Group in België. En jouw bedrijf? Is jouw bedrijf een game changer of een laggerd?