artikel

‘Drie keer over je eigen schaduw stappen is te veel’ (volledig interview)

Algemeen

Inspecteur-generaal André Kleinmeulman verlaat eind maart de VWA om plaatsvervangend secretaris-generaal te worden van het ministerie van VWS. Velen vragen zich af waarom hij midden in het fusieproces van zijn dienst met AID en PD weggaat. En is het met de rust bij VWS gedaan nu deze reorganisator pur sang de gelederen komt versterken?

Kleinmeulman heeft ter voorbereiding van het gesprek de vorige dag alvast een aantal vragen toegestuurd gekregen. Een deel daarvan is rechtstreeks afkomstig van vooral industrie, maar ook medewerkers van VWA en VWS. De IG neemt zelf het initiatief. “Er zijn er twee waarvan ik zeg daar geef ik geen antwoord op.”

Welke?
“De tegeltjeswijsheid vind ik toch wel erg bezijden de realiteit.” Hij doelt daarmee op de vraag: ‘Opnieuw dreigt door het grote verloop bij de regionale diensten een enorm kennisverlies op te treden. Die kennis wordt nu al als onvoldoende ervaren. De tegeltjeswijsheid van de RVV heeft zich over een groot deel van de organisatie verspreid met als gevolg oppervlakkige inspecties bij gebrek aan voldoende kennis van processen. Hoe het tij keren?’

“De manier waarop voorheen RVV-medewerkers de erkende bedrijven inspecteerden, wordt verregaand door Brussel voorgeschreven in tegenstelling tot de klassieke inspecties (van voorheen de Keuringsdienst van Waren, red) waar dat niet zo is. Wij zouden wel meer risk based willen beoordelen, maar dat neemt niet weg dat wij professioneel controleren.”

Toch maken alle partijen die ik heb gesproken, inclusief de Consumentenbond, zich zorgen over de bij de VWA aanwezige kennis.
“Ik vind het denigrerend naar de medewerkers toe. De tegenstelling tussen RVV- en KvW-medewerkers bestaat echt niet meer. Productveiligheid werkt met een van de modernste toezichtsvormen van de wereld. Collega’s uit China en Verenigde Staten komen naar hier om zich erin te verdiepen.

Bij de importcontroles controleren we ‘risk based’ de containers; daarmee lopen we in de wereld voorop. Wij doen in totaal 800.000 inspecties per jaar. Dat dit altijd honderd procent goed gaat, is onmogelijk. Daarom zeg ik altijd: fouten maken mag – liever niet natuurlijk – als we er maar van willen leren. Deze organisatie is wel zo gegroeid dat als er iets fout gaat, we dat onmiddellijk aanpakken.”

Hoe heeft u de rapporten van Hoekstra en Vantemsche over het functioneren van uw dienst ervaren?
“Kritiek vindt natuurlijk niemand leuk. Je mensen worden aangepakt, terwijl die zich in de politieke arena niet kunnen verweren. We hebben de rapporten omgezet in actieplannen. De minister heeft besloten tien miljoen euro te investeren in ICT en in zestig extra dierenartsen. Daarvan hebben we inmiddels de helft en eind dit jaar verwachten we bijna weer op peil te zijn. Als overigens de markt door de recessie indondert, hebben we er ineens mogelijk weer veel te veel. Dat maakt dit soort zaken extra lastig.”

Welke rol hebben de rapporten gespeeld met betrekking tot uw vertrek?
Met enige stemverheffing: “Het gaat om zesentwintig toezichtsarrangementen en als bij één problemen zijn vanwege een achtergebleven toezichtsontwikkeling, een nieuwe agenda in een samenleving, nieuwe prioritering van…”

De VWA kan op vijfentwintig arrangementen nog zo goed opereren, die zesentwintigste bezorgt de VWA, maar ook de sector, wel een behoorlijke schade. De rapporten van Hoekstra en Vanthemsche ….
“Hoekstra kwam ons in zekere zin heel goed uit. Die toonde aan dat: A. hoe ingewikkeld het in Europa is geregeld; B. dat de VWA als gevolg van taakstellingen niet goed was toegerust; C. dat wij stuurden op input in plaats van output en D. dat er een te grote druk op ons wordt gelegd via de discussie over de hoogte van onze externe tarieven. Dát waren de conclusies … en dat er te weinig geld was voor ICT. Vijf dingen.”

Maar uiteindelijk bent u daar wel eindverantwoordelijk voor.
“Die verantwoordelijkheid hebben we genomen en direct gezegd: wat doen we eraan. Wij via opleidingen, trainingen en aantrekken van extra dierenartsen en ICT. De minister met extra geld, extra capaciteit. We hebben dat samen met het beleid opgepakt.”

Dus dat soort zaken hebben volgens uw beleving geen enkele rol gespeeld bij uw functiewisseling?
“Ik had met de minister afgesproken dat ik het Voorgenomen Kaderbesluit nieuwe Autoriteit in oprichting, zeg maar de blauwdruk voor de reorganisatie van de VWA, Algemene Inspectie Dienst en Plantenziektenkundige Dienst zou afmaken. Dat is er nu. De adviezen van de medezeggenschap zijn er. In maart leg ik de plannen voor aan de stuurgroep en daarna worden deze aan de minister voorgelegd. Daarna gaan we een andere fase in, van denken naar doen.

Ik zit nu zeven jaar hier. Twee keer heb ik over mijn eigen schaduw heen moeten stappen: de eerste keer als oud RVV-directeur die leiding moest geven aan de VWA, de tweede keer als verandermanager voor de nieuwe fusiedienst van VWA, AID en PD. Een derde keer is te veel. Ik zou dan minimaal nog vier jaar moeten blijven om aan de uitvoering leiding te geven. Tussentijds uitstappen zou niet goed zijn voor de continuïteit. Ik heb daarom met de ministers afgesproken dat ik tot de afronding van het kaderbesluit blijf.

Eigenlijk zou dat 16 september 2008 zijn. Toen werd ik zestig. In de planning zou dat ongeveer twee jaar na afronding van het kaderbesluit zijn, maar door de rapporten van Berenschot en Vanthemsche is het kaderbesluit in tijd behoorlijk uitgelopen.”

Zal met de lessen die u uit deze affaire heeft geleerd straks een nieuwe VWA ontstaan die op al haar taken afdoende is berekend?
Zeer nadrukkelijk. “Ja! Drie zaken heb ik uit het verleden geleerd.

Een. Dat als wij zaken veranderen je heel veel moet investeren in mensen, cultuur, psychologie en opleiding om zo naar een nieuwe organisatie te groeien. Dat gebeurt nu veel meer dan in 2004. Toen moest en zou er politiek gezien een nieuwe fusiedienst komen. Daarbij alles veranderen, zoals ik en mijn collega’s misschien wel zouden willen, was toen een brug te ver. De regio’s centraliseren? Kon toen niet. De hoofdinspecties oude stijl veranderen? Kon niet. Er was toen geen geld voor ICT. We hadden voorstellen uitgewerkt die tien miljoen kosten. Kon niet. Er moest worden bezuinigd.

Twee: in de nieuwe fusie hebben we ICT als hoogste sine qua non vastgesteld. Ook krijgen we geld van VWS voor het concentreren van onze laboratoria. We hebben al twintig miljoen euro in de oorlogspot en er komt nog meer. Ik zit straks daar en kan nog een beetje helpen als het moet.

En drie: we hebben straks de organisatie in lijn gebracht met de lessen die we van de oude fusie met regio’s hebben geleerd, namelijk per divisie een eindverantwoordelijke, een divisiedirecteur die alles in de hand heeft.”

Waar moet bij het realiseren van de nieuwe VWA de prioriteit liggen?
“De integratie van de bedrijfsvoering. Daar valt de meeste winst te boeken. Daar zijn we al mee begonnen. ICT, HRM, facilitair, huisvesting. Van drieënvijftig gebouwen terug naar twintig. De zeven laboratoria die we nu hebben, moeten terug naar twee of drie locaties. Eén voor voeder- en voedselveiligheid in Wageningen naast het RIKILT, een voor Plantgezondheid in het bestaande lab van de Plantenziektenkundige Dienst en één voor Productveiligheid. Dat laatste zit nog even in Zwijndrecht totdat duidelijk is of dat een Nationaal Referentie Lab kan worden. Zo niet, dan gaat dit ook naar Wageningen. Daar zit de efficiencywinst. ”

Die winst wordt voor een deel teniet gedaan door de uitruil van het microbiologisch onderzoek van het RIKILT naar het RIVM waarvoor het chemisch onderzoek in de plaats zal komen.
“Nee, dat zijn twee verschillende zaken. Er is overleg geweest tussen de departementen, VWA, RIKILT en RIVM over de toedeling van NRL-functies van de labs. Daarbij bleek dat er op twee punten enige overlap was. Toen is besloten om het microbiologisch onderzoek bij het RIKILT en het chemisch labonderzoek bij het RIVM te concentreren.”

Die uitruil tussen RIVM en RIKILT is heilig?
“Daar gaan wij niet over, dat is aan die twee instituten en VWS.”

Is het niet veel efficiënter dat al het researchonderzoek van de VWA bij de WUR, een onderzoeksomgeving bij uitstek, wordt geconcentreerd?
“Ik heb na mijn aanstelling als IG, toen ik met alle betrokkenen had gesproken, gezegd dat er in Nederland maar ruimte is voor één onderzoekscluster dat zich richt op food, feed en aanverwant onderzoek. Het is veel te kostbaar, vandaar het streven om dit onder één dak te brengen en het liefst om toonaangevend in Europa te worden.

Een tweede overweging is dat we zevenentwintig lidstaten hebben met deels allemaal van dergelijke instituten. Het zal toch niet bestaan dat we over twintig jaar in zevenentwintig landen met dezelfde instituten nog steeds hetzelfde onderzoek doen. Ik heb eens berekend wat dit onderzoek en onderliggende instituten kost: een paar miljard euro.”

Daar kan dus fors worden bezuinigd?
“Niet bezuinigen, maar je kunt wel zeggen: die doet dat en die doet dat, waardoor je met hetzelfde geld, ook al zou je niet willen bezuinigen, veel meer kunt doen.
Ik heb dat ooit eens samen met twee collega’s uit andere lidstaten in een vergadering met de andere drieëntwintig collega’s voorzichtig geagendeerd. Dat was schrikken. Het was ‘not done’ om het daar over te hebben.

Als vervolg daarop heb ik collega’s bij RIVM en RIKILT gevraagd waar zij goed in zijn. Dan kun je als land, samen met ministeries en instituten, daarvoor kiezen. Zorgen dat je op dat gebied de beste van Europa bent en daarvoor het communautaire referentie lab wordt. Kies! Je kunt, en moet ook niet willen, dat je overal de beste in bent. Dat zijn hele lastige processen.”

In Europa, maar gezien het touwtrekken over de NRL’s, is ook in Nederland de tijd daar niet rijp voor?
“Nee, maar het komt onomkeerbaar op ons af. Brussel zal dit op een gegeven moment ook gaan zeggen.”

Maar moet een minister dan niet veel meer visie tonen en zeggen: centraliseren!
“Ik heb destijds bij de plaatsvervangend directeur-generaal van DG Sanco, waar ik was om te praten over doelstellingen, voorgesteld dat de Commissie hierin het voortouw zou nemen. Lidstaten kunnen dit onderling niet regelen. EFSA zou hierin een rol kunnen vervullen, zij besteden dit werk uit. Dat zij zeggen, de kennisbron voor dierziekten zit in Freiburg … of hier, dat zou ook kunnen. Ik ben daar een groot voorstander van, want het gaat om schaarse middelen en die worden alleen maar minder.”

Het routinematige onderzoek zou u samen met de research-activiteiten als één pakket willen uitbesteden bij de WUR.
“Dat klopt, dat wordt onderzocht.”

Ik begreep dat dit al vrijwel zeker is, ook al omdat de onderzoekers er weinig voor voelen om naar het RIVM te gaan.
“Nee, er zitten nog een heleboel haken en ogen aan. Het wordt onderzocht door een commissie, die rapporteert over enkele maanden aan de nieuwe IG. Daarna gaat het naar de ministeries en pas dan valt er een besluit.”

Hoeft het COKZ niet langer voor inlijving bij de VWA te vrezen, maar kunnen zij het eerstelijns toezicht voor de VWA blijven vervullen?
“In principe staat de integratie met de VWA voor 2011 gepland, maar in de nieuwe plannen is er ruimte voor onafhankelijk opererende onderaannemers. Wij sturen hen aan en bewaken of ze hun werk goed doen.
De trend is onomkeerbaar: eerstelijns toezicht van de VWA waar het moet, tweedelijns toezicht waar het kan. In de ontwikkelingen van de divisies wordt nadrukkelijk naar deze mogelijkheid gekeken; het is niet meer zo principieel als het eerder was.”

Utrecht wordt de nieuwe locatie waarbij het huidige kantoor van de Rabobank hoge ogen schijnt te gooien gezien de ligging naast het station.
“Als de Tweede Kamer niet anders beslist, wordt het Utrecht. Voor het gros van onze medewerkers is dit echter de minst slechte oplossing. De locatie wordt nog onderzocht.”

Het kaderbesluit is doordrenkt van termen als integreren. Toch lijken AID en PD op het eerste gezicht één op één te worden ‘geïntegreerd’ als volledige divisies Opsporing respectievelijk Plant.
“In de nieuwe VWA zijn deze volledig geïntegreerd in de divisies. De divisie opsporing omvat circa 175 FTE, terwijl er bij de AID nu ongeveer zevenhonderd FTE’s werken. Circa driehonderd daarvan vormen samen met ruim 200 FTE van de VWA de divisie Dier. Daarnaast gaan 150 FTE van de AID samen met 100 FTE van PD en 30 FTE van de VWA op in de divisie Plant. Het is een rigoureuze verandering voor de drie oude diensten.

De oude VWA heeft in die zin alleen in de divisie Productveiligheid en het Bureau Risicobeoordeling en Onderzoekprogrammering nog iets van zichzelf omdat dit nu eenmaal zeer specifieke aandachtsgebieden zijn. Alleen voegen we aan de divisie Productveiligheid – als het aan mij ligt – nog de importcontrole toe ter versterking van deze divisie. Heel veel onderzoek naar productveiligheid bestaat uit importcontroles; vrijwel alles komt uit China.”

Dus er is echt sprake van een mix van een groot deel van het personeel?
“Anders moet je het niet doen. Als ik ergens op heb gestuurd, is het dat. Want het kost een heleboel bloed, zweet en tranen om mensen uit verschillende culturen bij elkaar te krijgen en elkaar te laten begrijpen. Fusies duren jaren, kijk naar bedrijven als ABN Amro en Ahold. Zelf reken ik daar een generatie voor, zeven jaar. Het kost nu eenmaal tijd om mensen te veranderen. Dat is voor 99% psychologie en cultuur; opleiden, training, luisteren naar nieuwe collega’s en naar het bedrijfsleven.”

Als in 2011 de nieuwe VWA veel efficiënter werkt, dalen dan ook de keuringstarieven?
“Ten principale is de redenering correct. Maar de huidige tarieven zijn niet kostendekkend, dus eerst zal dat tekort worden ingelopen. En als de politiek geen andere keuzes maakt in de huidige economische tijd, dan zal de sector daar vervolgens zeker iets van gaan merken; wij moeten op de totale kosten van 250 miljoen euro die de drie diensten kosten, vijftig miljoen besparen. Zoals eerder gezegd zullen die vooral op managementniveau en ondersteunende diensten en gebouwen worden gerealiseerd. Afhankelijk van het afstoten van de gebouwen, komen we uit tussen de veertig en zeventig miljoen. We sparen de werkvloer, de handjes in het veld, en daarmee de kennis en deskundigheid in het veld.”

Hoeveel controleurs heeft de nieuwe VWA straks nog?
“We streven naar een lean en mean organisatie waarbij de overhead maximaal achttien procent van het personeel beslaat. Dat mogen er uiteindelijk nog tweeëntwintighonderd zijn, dan kom je op een verhouding van vier, misschien wel vijf staat tot één als we de zeventien procent halen. Daarbij rekenen we iemand die een toezichtarrangement ontwikkelt of die het eerstelijns toezicht van bijvoorbeeld het COKZ controleert, ook tot de veldmedewerkers. Inspecties en audits moet het grootste deel van ons werk blijven.”

Wat is in uw ogen het minimale handhavingsniveau voor de industrie?
“We zijn nu met VWS in gesprek over dat de handhavingsintensiteit gemiddeld toch minimaal één keer per jaar wordt. Men moet er dus altijd rekening mee houden dat wij langs kunnen komen. Soms kondigen wij dat voor een sector aan, alleen dat heeft al een nalevingsbevorderend effect, maar ook zal dat vaker onaangekondigd zijn.”

De industrie en retail zijn fel tegen openbaarmaking van de inspectieresultaten, de Consumentenbond sterk voor. En nu?
“Ik heb daar in ons stakeholderoverleg pittige gesprekken over gevoerd. Waarom bent u daar nu op tegen, heb ik gevraagd. Het antwoord van een van hen luidde bijna letterlijk dat als de VWA iets rapporteert daar voor hen altijd consequenties aan vastzitten. Dan moeten zij iets. Toen heb ik geantwoord dat dat nu precies één van de redenen was waarom de stakeholders in 2002 de VWA hebben opgericht.

Naar mijn stellige overtuiging moet een organisatie transparant zijn bij wat zij doet. Dat zeg ik ook altijd tegen mijn medewerkers: als je een besluit neemt, heb je twee verplichtingen: dat het klopt wat je doet en dat je richting het bedrijf met feiten kunt uitleggen waarom je iets doet. Dan doe je het als dienst goed.”

Vindt de consument dat ook?
“Consumentenonderzoek dat wij periodiek uitvoeren, leert dat de VWA inmiddels een hogere naamsbekendheid heeft dan de vroegere Keuringsdienst van Waren. De spontane naamsbekendheid was vorig jaar zomer 15,3 %. Die van de KvW was met 18% dalende. Enkele jaren geleden was dat nog 30%. Ongetwijfeld zullen de incidenten van de afgelopen jaren daarbij hebben meegespeeld, maar toch.

Burgers waarderen het optreden van de VWA met een 7.1. Dat is een half punt hoger dan het gemiddelde van enkele rijksinspectiediensten een paar jaar geleden. Onze dienst scoort bij de burger dus heel goed. Dat vind ik het allerbelangrijkste. Een andere parameter waaraan wij onze kwaliteit meten, is het aantal beroepsprocedures en het aantal zaken dat het OM daarvan verliest. Ook daar scoren wij erg hoog.”

Eind 2011 moet de nieuwe VWA functioneren. Wanneer is de volgende reorganisatie, in 2016? Want ongetwijfeld zijn er ook nu weer diverse noodzakelijke besluiten niet genomen bij gebrek aan (politiek) draagvlak.
“Nee, eigenlijk is dat deze keer weinig gebeurd.”

Dus uw opvolger heeft straks de ideale organisatie?
“Nou… Nee, eh, ja! Daar sta ik natuurlijk voor. We hebben Berenschot laten onderzoeken of dit organisatiemodel duurzaam is. Hun antwoord daarop was: Ja! Omdat we hebben gekeken naar de markt en de ketens waarin we moeten werken. Omdat we het toezicht integreren in ketens, ook binnen onze eigen organisatie. Omdat het straks niet moeilijk is om het organisatiemodel overeind te houden wanneer er een taakje moet worden afgestoten of toegevoegd.

Verder is in het kaderbesluit gekozen voor een positie van de nieuwe dienst midden in de samenleving, risk based, luisteren naar onze stakeholders, maatwerk, bonus-malus en verstand en gevoel. Dat is de manier waarop wij met onze clientèle willen omgaan. Dat, zeg ik eerlijk, heb ik de laatste zeven jaar hier geleerd. Niet arrogant zijn, niet: wij komen even kijken, vinken en een boete geven. Die tijd is echt voorbij. Mijn collega’s bij andere rijksinspectiediensten zeggen dat we daarmee voorop lopen.”

Wat zijn de grootste risico’s in het fusieproces?
“Dat het te lang duurt voordat zaken bekend worden, bijvoorbeeld de vestigingsplaats van het centrale hoofdkantoor. Als mensen weten dat het Utrecht wordt, kunnen zij zich daarop richten; wacht je daar te lang mee, dan gaan mensen denken: het zal mijn tijd wel duren.”

Waarom heeft u voor uw nieuwe baan voor VWS gekozen?
“Twee ministeries vond ik wel leuk: Verkeer en Waterstaat en Volksgezondheid. En toen kon ik naar VWS, een boeiend ministerie met een grote, moeilijke agenda. Dat sprak mij wel aan.”

U wordt daar plaatsvervangend secretaris-generaal, waardoor u niet langer beleidsmatig, maar veel meer intern gericht werk zult uitvoeren. Waar zit voor u de uitdaging?
“Ik moet iets hebben met de organisatie waar ik werk. In het verleden heb ik bij LNV de export van land- en tuinbouwproducten gestimuleerd, dat was inhoud. In dezelfde winter heb ik bij diezelfde divisie Industrie en Handel de organisatie gekanteld, het waren twee gescheiden kolommen. Dat werkte door de ketenintegratie niet meer. Bij de directie Kabinet heb ik een poosje gezeten. Heb daar de Buitenlandse Dienst aangepakt. Kijken waar je als organisatie nu staat en hoe die er over tien jaar uit zou moeten zien, dat is mijn vak.

In mijn nieuwe portefeuille zit communicatie, internationale samenwerking en de directies juridische zaken en financiën. Dat zijn geen oninteressante ingrediënten voor het sturen van het volksgezondheidvraagstuk. Eén van de eerste zaken die ik moet aanpakken is het uitbesteden van de vaccinproductie die nu nog door het Nationaal Vaccin Instituut wordt verzorgd.”

Moeten de medewerkers van VWS voor hun positie vrezen nu zij een reorganisator pur sang als baas krijgen?
“Die vraag stelde mij de ondernemingsraad van VWS ook. Toen heb ik gezegd: als het niet hoeft, niet, maar als het echt moet, dan wel. Fusies of reorganisaties moeten een doel dienen, ze moeten helpen om mensen te veranderen. Als ik kan investeren in mensen, cultuur, psychologie en opleiding, gebruik ik deze hulpmiddelen veel liever. Dat stelde hen gerust.”

En is dit nodig bij VWS?
“Ik kan niet vooruitlopen op wat het kabinet allemaal in petto heeft om de crisis het hoofd te bieden. Maar dat deze gevolgen voor ons allemaal zal hebben… dat mag duidelijk zijn.”

In dat geval kan het voor de VWA geen kwaad dat iemand zoals u straks bij VWS zit.
Fijntjes glimlachend. “Dat lijkt me niet bezwaarlijk.”

Reageer op dit artikel